W toczącej się obecnie dyskusji na temat zasadności wprowadzenia stanu wyjątkowego czy też stanu klęski żywiołowej pojawia się zagadnienie odszkodowań. Mówi się o tym, że odszkodowania miałyby być wypłacane przedsiębiorcom, którzy ponoszą straty z powodu urzędowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Część polityków podnosi, że odszkodowania te sięgnęłyby wielu miliardów złotych i w ten sposób doprowadziły państwo do ruiny. Jak jednak właściwie jest w tymi odszkodowaniami?

Co o odszkodowaniach za wprowadzenie stanu nadzwyczajnego mówi Konstytucja?

Niestety mało kto sięga do przepisów prawa, które mogły by rzucić światło na ten problem, aczkolwiek pojawiają się już rzeczowe głosy na ten temat, jak choćby wywiad z prof. Ewą Łętowską na Oko.Press.

Zgodnie z artykułem 228 § 4 Konstytucji ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Oczywiście kluczowe w tym przepisie jest sformułowanie „może określać”. Niewątpliwie sama zasadność wypłaty odszkodowań w takich sytuacjach wypływa z ogólnych zasad konstytucyjnych. W państwie prawa osoby fizyczne oraz utworzone przez te osoby podmioty prawa jak np. spółki, nie powinny ponosić negatywnych skutków związanych z działaniami państwa. Jednakże wydaje się, że ustawodawca konstytucyjny, formułując powyższy przepis miał świadomość tego, że podstawy i okoliczności stanu nadzwyczajnego są właściwie niemożliwe do przewidzenia. Stan nadzwyczajny z natury rzeczy pojawia się na skutek okoliczności, których nie można przewidzieć. Może to być przykładowo sytuacja ogromnej klęski żywiołowej, ogromnych zniszczeń, blokady państwa, powodującej niemożliwe do przewidzenia straty majątkowe, a nawet sytuacja prowadząca do postawienia państwa w stan paraliżu. Zapewne z tego względu Konstytucja przewiduje jedynie możliwość wyrównania strat, gdyż w przypadku bezwzględnego obowiązku naprawy szkód, mogłoby to być po prostu niewykonalne.

Zasady wypłaty odszkodowań w czasie stanu nadzwyczajnego określone w ustawie

Szczegółowe zasady wypłaty odszkodowań zostały określone w ustawie z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz. U. Nr 233, poz. 1955). Ustawa ta rzeczywiście przewiduje wyrównanie strat majątkowych w przypadku strat majątkowych w czasie stanu nadzwyczajnego, poniesionych np. przez przedsiębiorcę.

Już jednak z samego faktu, że jest to akt rangi ustawowej, a Konstytucja nie przewiduje, by wypłata odszkodowania następowała obligatoryjnie w każdym przypadku, wystarczyłoby, żeby Sejm po prostu znowelizował tę ustawę, ograniczając zakres należnego odszkodowania, albo ją nawet uchylił przy okazji wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Już to pokazuje jak bardzo iluzoryczna jest możliwość uzyskania przez przedsiębiorców odszkodowań na podstawie tej ustawy.

Odszkodowanie tylko za rzeczywistą stratę

Nawet ustawa w swoim obecnym brzmieniu pozwala na realizację odszkodowań tylko w bardzo ograniczonym zakresie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie. Jak natomiast stanowi art. 2 ust. 2 ustawy odszkodowanie obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała. Należy podkreślić, że do tej pory przepis ten nie znajdował zbyt często zastosowania, zatem orzecznictwo sądowe w zakresie jego wykładni w zasadzie nie istnieje. Trudno jednak uciec od wrażenia, że redakcja wspomnianego przepisu stanowi nawiązanie do przyjętego w prawie cywilnym rozróżnienia pomiędzy rzeczywistą stratą majątkową (damnum emergens) oraz utraconymi korzyściami (lucrum cessans). W tym kontekście wydaje się, że „szkoda”, którą ponoszą w trakcie stanu nadzwyczajnego przedsiębiorcy w związku z zamknięciem ich działalności powoduje utratę korzyści w postaci wpływów ze sprzedaży(towarów lub usług). W moim przekonaniu wskazany przepis w ogóle nie odnosi się do tego rodzaju szkód. Miałby on zastosowanie w bardzo nielicznych przypadkach, np. gdy w trakcie stanu nadzwyczajnego doszłoby do konfiskaty majątku albo w ramach realizacji zadań państwa nasza posesja zostałaby zniszczona przez przejazd czołgu lub transportera opancerzonego.

Wydaje się, że taka była intencja ustawodawcy przy formułowaniu tego przepisu. W przeciwnym wypadku można by doprowadzić do dziwnych rezultatów. Np. każdorazowe wprowadzenie graniczenia wolności obywatelskich np. poprzez tzw. godzinę policyjną mogłoby skutkować wnioskami o odszkodowanie dla przedsiębiorców takich restauracje, kina, baseny, z powodu ograniczenia przychodów w tym okresie. Trudno przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadzałby tak daleko idącą odpowiedzialność państwa w stanie nadzwyczajnym. Istotą stanu nadzwyczajnego jest bowiem zaistnienie sytuacji ekstraordynaryjnej, która powoduje z samej swojej istoty straty dla państwa, ale także obywateli. Przecież jednym ze stanów nadzwyczajnych jest także stan wojenny. Nie sposób przyjąć, że w sytuacji zagrożenia zewnętrznego konieczne było wyrównywanie szkód przedsiębiorców w tak daleko idącym zakresie.

Odszkodowanie na skutek bezprawności wprowadzonych ograniczeń

Pojawia się także coraz więcej głosów przekonujących, że wprowadzone obecnie ograniczenia na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) są bezprawne, ponieważ wykraczają poza zakres przewidzianych w tej ustawie upoważnień do wydawania przepisów wykonawczych albo dlatego, że mogłyby być wprowadzone wyłącznie po uprzednim ogłoszeniu stanu nadzwyczajnego.

Na podstawie ogólnych przepisów o odpowiedzialności władzy państwowej zawartych w Kodeksie cywilnym można byłoby rzeczywiście rozważać odpowiedzialność państwa w tym zakresie.

Trzeba jednak pamiętać, że najprawdopodobniej konieczne byłoby wcześniejsze stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności wydanych przepisów. Trudno przyjąć, że nastawiony propaństwowo Trybunał otworzyłby furtkę dla wypłaty odszkodowań na taką skalę. Możliwe jest co prawda orzeczenie w tym zakresie przez sądy powszechne w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisów, jednak pojawiają się tu kolejne skomplikowane zagadnienia prawne, dla których omówienia nie starczyłoby tu miejsca.

Nie ma jednak wątpliwości, że tego rodzaju próby będą podejmowane i niewykluczone, że za 5 czy 10 lat wyjątkowo cierpliwi i ogromnie zdeterminowani przedsiębiorcy, reprezentowani przez profesjonalnych prawników, doczekają się rozstrzygnięcia tego rodzaju sporów.

Moje profile w Social Media

•